به قلم: صالح محمدیان
قانون به عنوان تجلی اراده عمومی و برآیند فرآیند قانونگذاری، زمانی از جایگاه و اعتبار واقعی برخوردار می‌گردد که از حیطه متن خارج شده و در عرصه عمل و مناسبات اجتماعی جریان یابد.
با این حال، پدیده‌ای قابل تأمل در بسیاری از سیستم‌های حقوقی وجود دارد که طی آن، قوانین پس از طی تشریفات تصویب و ابلاغ رسمی، هرگز به مرحله اجرا نمی‌رسند یا پس از مدت کوتاهی به دست فراموشی سپرده می‌شوند.
این وضعیت که از آن تحت عنوان «قوانین متروکه» یا «قوانین بدون اجرا» یاد می‌شود، نشان‌دهنده شکافی ساختاری بین قوه مقننه و مجریه و ضعفی جدی در فرآیند حکمرانی است.
تحلیل این پدیده حاکی از آن است که عمده دلایل عدم اجرای قوانین مصوب را می‌توان در سه محور کلی فقدان ضمانت اجرایی، عدم اعتقاد و اراده مدیریتی و نیز عدم توجیه اقتصادی و عملیاتی دسته‌بندی نمود.
در مورد محور اول، فقدان ضمانت اجرایی را می‌توان اساسی‌ترین عامل متروکه ماندن قانون دانست.
ضمانت اجرا به سازوکارهایی اطلاق می‌شود که قانون را از حالت توصیه خارج کرده و با ابزارهای الزام‌آور همراه می‌سازد.
برای نمونه، قانونی که نصب سامانه‌های کنترل سرعت در تمامی بزرگراه‌ها را الزامی می‌کند، اما هیچ اعتباری برای خرید و نصب این سامانه‌ها در بودجه سالانه پیش‌بینی نمی‌کند، محکوم به عدم اجراست.
یا مصوبه‌ای که بر لزوم رعایت استانداردهای زیست محیطی توسط کارخانه‌ها تأکید دارد، اما هیچ جریمه یا مجازات مشخصی برای متخلفین تعیین نکرده و نهاد نظارتی مسلطی را برای پایش آن معرفی نمی‌نماید، در عمل با بی توجهی مواجه خواهد شد.
در بسیاری از موارد، قانون فاقد نهاد ناظر و مجری مشخص است و با عبارات کلی و مبهمی همچون «دستگاه‌های ذی‌ربط» مسئولیت اجرا را تفویض می‌کند که نتیجه آن، عدم پذیرش مسئولیت توسط هر نهاد و سازمانی است.
افزون بر این، فقدان ضمانت‌های اجرایی کیفری و اداری متناسب و بازدارنده یا عدم پیش‌بینی دقیق مجازات‌ها و پیامدهای تخلف از قانون، موجب می‌شود انگیزه‌ای برای رعایت و اجرای آن وجود نداشته باشد.
از سوی دیگر، حتی در صورت تصریح این موارد، عدم تأمین بودجه، امکانات و منابع لازم برای اجرا در قانون یا در لوایح بودجه سنواتی، قانون را از مرحله اجرا بازمی‌دارد و آن را به متنی بی‌اثر تبدیل می‌نماید.
در محور دوم، موضوع عدم باور و اعتقاد مدیریتی مطرح می‌شود. وجود اراده جدی برای اجرا در سطوح مختلف مدیریتی و اجرایی کشور شرط ضروری نهادینه شدن هر قانونی است.
برای مثال، قانونی که هدف آن شفاف‌سازی اطلاعات و مبارزه با فساد اداری است، ممکن است به دلیل مقاومت شدید مدیران میانی که اختیارات و منافع سنتی خود را در خطر می‌بینند، به طور سیستماتیک نادیده گرفته شود.
در موارد متعددی، اجرای قانون با منافع نهادهای بوروکراتیک، گروه‌های ذی‌نفوذ یا بخشی از بدنه دولت در تضاد قرار می‌گیرد.
این نهادها با استفاده از مکانیزم‌های مختلفی از جمله کارشکنی، تفسیرهای سلیقه‌ای از قانون و به تعویق انداختن عمدی فرآیندها، عملاً زمینه توقف اجرای قانون را فراهم می‌آورند.
نمونه دیگر، قانونی است که بر اساس یک ضرورت اجتماعی خاص در یک دولت تصویب می‌شود، اما با روی کار آمدن دولت بعدی، که ممکن است اولویت‌های سیاسی متفاوتی داشته باشد، عملاً بدون اینکه لغو شود، کنار گذاشته می‌شود و مدیران جدید هیچ اقدام عملی برای پیگیری آن انجام نمی‌دهند. علاوه بر این، مقاومت در برابر تغییر و عدم تمایل به ترک رویه‌های قدیمی و عادت شده در فرهنگ سازمانی دستگاه‌های اجرایی نیز از موانع مهم در تحقق اراده مدیریتی برای اجرای قوانین جدید به شمار می‌آید.
در نهایت، محور سوم به عدم توجیه اقتصادی و عملیاتی قانون بازمی‌گردد. ممکن است قانونی در مرحله تصویب حاوی ایده‌هایی آرمانگرایانه باشد، اما در مواجهه با واقعیت‌های جامعه و اقتصاد فاقد قابلیت اجرا باشد.
برای نمونه، قانونی که بدون مطالعه کافی، کسب‌وکارهای بسیار کوچک را موظف به اجرای کامل تمامی مقررات پیچیده مالیاتی و بیمه‌ایِ طراحی‌شده برای شرکت‌های بزرگ می‌کند، به دلیل هزینه‌های سنگین اداری و پیچیدگی فرآیندها، در عمل غیرقابل اجرا بوده و یا با تقلب گسترده و عدم گزارش‌دهی مواجه می‌شود. مقرون به صرفه نبودن اجرای قانون که از طریق تحلیل هزینه فایده قابل سنجش است، یکی از این موانع است.
زمانی که هزینه‌های اجرایی قانون برای دولت، بخش خصوصی و شهروندان به مراتب بیش از منافع و فواید پیش‌بینی شده آن باشد، طبیعی است که اجرای آن با مقاومت گسترده مواجه شده و محکوم به شکست خواهد بود.
از دیگر عوامل می‌توان به شعارزده و غیرکارشناسی بودن محتوای قانون اشاره کرد. قوانینی که بدون مطالعه دقیق کارشناسی، بررسی آثار و پیامدهای اجتماعی و اقتصادی آن و تحت تأثیر فضای احساسی یا سیاسی تصویب می‌شوند، در عمل با چالش‌های غیرقابل حل مواجه شده و عملیاتی نمی‌شوند.
همچنین، طراحی پیچیده و غیرضروری فرآیندها در قانون که به ایجاد بوروکراسی زائد و زمان‌بر منجر می‌شود، خود به عاملی برای عدم مقبولیت و در نهایت عدم اجرای آن تبدیل می‌گردد، مانند دستوری که دریافت یک مجوز ساده را منوط به اخذ تأییدیه از ده‌ها اداره مختلف می‌نماید.
جمع‌بندی این که، پدیده قوانین متروکه اعتبار نظام قانونگذاری و حاکمیت قانون را خدشه‌دار ساخته و به بی‌اعتمادی عمومی می‌انجامد. فایق آمدن بر این چالش مستلزم عزمی جدی برای اصلاح فرآیند قانونگذاری است. تصویب قوانین باید پس از انجام مطالعات دقیق ارزیابی تاثیر، پیش‌بینی دقیق نهاد مجری، ناظر و ضمانت‌های اجرایی و همچنین تأمین منابع مالی کافی صورت پذیرد. همچنین، نظارت مستمر مجلس شورای اسلامی بر اجرای قوانین از طریق کمیسیون‌های تخصصی و نهادهای نظارتی مانند دیوان محاسبات کشور امری ضروری است. در نهایت، گنجاندن شرط انقضا در قوانین آزمایشی می‌تواند زمینه بازنگری دوره‌ای و حذف قوانین غیرقابل اجرا را فراهم آورد. به طور کلی، قانون زمانی حیات می‌یابد که قابلیت اجرا و اثرگذاری در جامعه را دارا باشد و در غیر این صورت، تنها متنی خواهد بود که به مرور در انبوه اوراق دفن می‌شود.
